公私合作共解香港“土地荒”

文：明生

香港土地房屋供不應求，乃是長年積壓的一大深層次矛盾。除了移山填海，善用閑置土地也可增加供應出路，港府日前便公布新的“樂建居”先導計劃，容許私人參建資助出售房屋，包括使用農地等私人擁有地塊。

【資料圖】

“樂建居”新措開拓新土地來源

新計劃與昔日的私人參建居屋的最大不同，乃從供應入手開拓新的土地來源。

有曰，香港實非地少人多，而是很多土地未能善用。事實上，在全部約1108平方公里的陸地面積，只有25%土地已發展；反之，新加坡的土地利用率則高達77%，單計房屋和工業用途已占27%，即較香港為多，另外運輸基建、國防、機場等則分別占12%、7%、3%不等。

香港私人發展商所持有的農地，便涉1000公頃，相當于50個太古城的面積，而一個太古城就棲息了近3.7萬人；換言之，若農地以太古城的密度發展，將可輕易解決約150萬人的住屋需要，甚至輕易大增港人平均居住面積。事實上，本港農業早就式微，所謂農地許多時僅指劃作農業用途，實質卻是荒廢的閑置土地。發展農地，又或善用農地，一直是政府增加土地供應的著力點。

問題是，發展商過去誠有申請改變土地用途，惟在補地價程序卻遇樽頸，理由是官方和私人在價格方面屢有爭議，政府當然不想“殘賣土地”，商人也希望利益最大化；而且，爭議過程亦易費時失事，白忙一場最終不歡而散。

港府曾于2014年引入“補地價仲裁先導計劃”，冀以更公平公道的仲裁方式，達致雙方更易妥協的價格。不過事與愿違，期內平均每宗商議時間仍長約一年，更有甚者是僅成功仲裁了約廿宗個案，當中十多宗且是政府主動邀請參與計劃的，所釋放的土地不超過100公頃。當局遂于2020年優化措施，但生效約一年間所接獲的申請為零，而具備條件參與計劃的邀請個案亦只有十多宗。

突破補地價緊箍咒釋放私人所持農地

不難看到，補地價乃開拓農地的緊箍咒，惟錢可解決的問題，理應不是大問題。“樂建居”的政策創新，在容許私人土地興建資助房屋的基礎上，單位將以居屋相近的六五折折扣水平出售，發展商只需補三分之一的地價，即較原來補地價節省三分之二。當然，具體的補地價金額多寡，肯定仍存爭議空間，但打個譬如，原來買賣雙方各自堅持補地價為90億與100億元，即差額達到10億元，而引入“樂建居”后只須補地價三分之一，即具體所涉金額就變成30億元與33.3億元之爭，即價差會同步大縮至3.3億附近——不難想象，個中爭議空間亦勢大減，而政府更毋須為了增加土地供應，不得不將貨就價調低補地價底價。

坊間現時擔憂重點，反是“樂建居”會否像之前的補地價仲裁計劃般乏人問津，不是港府向發展商利益輸送或讓利太多。慶幸地，政府不單對計劃充滿信心，相信有足夠誘因激活土地供應，在計劃公布當天，當局還一并公布已有兩個項目談妥，料可提供2300伙，證明這是行得通、辦得到。只要發展商盤算過后，覺得有利可圖，包括日后售價能夠高于補地價與建筑成本等，相關農地便可釋放出來，去滿足社會上的住屋需求，達致官民商的多贏。

“樂建居”的政策創新減少了補地價爭議問題。

何況，地價的高與低，未必完全跟售價掛勾，私人市場絕對有能力、有條件，去打造優質的樓盤，在實現自身利益最大化之余，給予買家更舒適、更美好的住屋環境。“樂建居”與此前私人參建居屋的另一重大分別，還在于所興建的并非居屋，除了單位面積受到規限，至少要有280平方呎，七成單位須為375平方呎，理由是避免淪為“劏房盤”，去進一步降低市民人均居住面積，又或過于“豪宅化”，好讓份屬中下階層的合資格居屋申請人士可以負擔，發展商并可在樓盤設計上自主創意，以更好迎合相關買家的需求。

借力私人市場 再豐富房屋階段

過去私人參建居屋的主要缺點，正正在于私人參與成分太低，基本只是執行上出力興建，單位設計無異傳統居屋，未能有效發揮私人市場的活力與腦力。

港府近年銳意補充及增加房屋階梯，既在公屋之下新引入“簡約公屋”，公屋與居屋之間又有“綠置居”，居屋與私樓之間則有“白居二”“首置盤”等，另外還有針對不同階層的指定樓盤，好像作為長者屋的“安樂居”及多個青年宿舍計劃等，“樂建居”則屬當中又一個新增上車階梯，定位大概是居屋與首置盤之間。

凡此種種的政策背后，除針對了不同階段人士的上樓或上車能力，還旨在提供更多元以至更市場化的選擇，“樂建居”正是市場主導、政府有限度規管的混合物，如同首置盤、青年宿舍計劃等也很大程度交市場供應，尤其相關住戶多是青年，屬于較看重生活品味的一群。畢竟，所謂增加房屋供應，實須視乎市場不同需求來增加供應，不宜清一色只提供一種供應，否則就易出現錯配，浪費辛苦開拓、彌足珍貴的土地房屋資源。事實上，即連公屋、居屋之類，除地點外，亦有不同設計和間隔供市民選擇。

“樂建居”是市場主導、政府有限度規管的混合物。

“樂建居”把銷售對象，鎖定為原來合資格居屋申請者，這是繼規管單位面積以外，另外一招確保樓盤價格不虞過高。畢竟，以“白居二”為例，合資格的居屋購買者的入息和資產限額，一人家庭分別為3.3萬元和92.5萬元，二人或以上家庭則為6.6萬元和185萬元。換言之，以兩房單位為例，若按金管局要求樓按月供金額不宜超過入息的50%，則“樂建居”買家的月供金額不能超過3.3萬元，加上可供應的首付彈藥不多，意味相關單位不大可能索價千萬以上，甚或須少于500萬元方成。這會不會限制過多？一來限制不是沒原因的，旨為“樂建居”更好滿足中下階層的置業需要，二來私人市場絕對有能力去滿足要求，尤其是項目有利可圖的話。

公私合作推而廣之 提高政策成本效益

“樂建居”能否收到預期成效？抑或如同仲裁計劃般作用有限？到底需要時間觀望，現階段只能夠紙上談兵。若然效果理想，措施誠可推而廣之，包括不限于發展農地，又或私人已擁土地，甚至可引延至未來的土地拍賣及填海造地方面。

“交椅洲填海”（簡稱“交洲”）便為一個可供移植的平臺。即使政府多番強調，絕對有財力和有財技去解決個中成本開支，然而坊間仍對個中財務安排深感憂慮，“倒錢入海”的陰霾一直揮之不去。專業界別早就提出，填海并非只得支出，沒有收入，其中賣出新造土地便為一個賺錢辦法，相關做法過去在港一直行之有效。在“交洲”引入“樂建居”，從收入上看固然不及直接賣地般，可簡單為庫房帶來豐厚收入了，不過政府還可賺到三分之一的地價，且更有效地利用私人市場去滿足中下階層的置業需求。事實上，政府訂出往后的房屋供應，公私營比例將呈“七三之比”，有鑒公營屬于福利支出項，賣地建私宅則屬收入項，故相關目標即使有益大眾，卻會對庫房帶來一定財政壓力；善用私人市場的力量，政府不單可穩袋三分之一地價，毋須承擔什么風險，私營建屋在成本與效率等方面亦較公營優勝。

的確，公私合作可以互補不足：有公營規管，就不怕私營過于向錢看、唯利是圖；有私營出力，則可大大提高成本效益，確保公帑更好利用。不單“樂建居”此一政策載體，當局還可研究推出更多公私合作辦法。始終，香港是個資本主義社會，縱然“小政府，大市場”或“市場主導”不合時宜，但仍可充分利用市場力量貢獻香港，由政府帶領包括私營在內的社會各界更好支持經濟民生發展，共創多贏，相信大家都會樂見其成。

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