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(資料圖片)
近日,原財政部長樓繼偉在《比較》雜志上發文,提出一個讓市場腎上腺素飆升的觀點:
“房地產稅是最適合作為地方稅的稅種,在經濟轉為正常增長后應盡快開展試點”。
當然,開征房地產稅不是什么新話題,但樓繼偉的身份卻值得我們重視。他在文中也把為什么要急迫地征稅這個事說得很清楚。
樓繼偉認為,當前地方政府債務高企,這與地方政府的事權多而財權少有關。地方政府為了經濟增長,部分官員為了政績,不得不大量舉債,因此“完善地方稅體系,逐步提高直接稅比重”就非常重要。
他提出了三個方案——
第一是建立適合作為地方稅的稅種;
第二是化解和抑制地方隱性發債;
第三是真正建立事權和支出責任相適應的制度。
三個方案中,其實建立適合地方的稅種是前提,這是化解地方債務,建立真正事權與支出相適應制度的基礎。
建立房地產稅被樓繼偉寄以厚望,原因有二——
首先,房地產稅穩定,對地方來說是一項每年旱澇保收的穩定稅源;
其次,中央一再明確,財政部也多次表態,對地方債務中央財政堅決不予救助。而如果發生債務問題,中央不救助,唯一的辦法就是地方自救,錢從哪里出?房地產稅是一個合適的出口。
中國當前的房子有多少?因為沒有具體的統計數據,所以目前外界仍未有看到官方權威的數據。經濟學家王小魯在2022年接受采訪時就表示,據全國人口普查數據,2020年全國城鎮居民人均住房建筑面積37.6平方米,加上空置房和房地產企業正在施工的住房和待售住房,全部完工銷售后全國城鎮住宅存量估計超過490億平米,按照100平米一套房計算,我們就有4.9億套房子了。管中窺豹,由此可見房地產稅的稅基是非常寬的。
另一方面,當前的地方債務數量龐大,財政部數據顯示,截至2022年末地方政府顯性債務余額約35.1萬億。這一數額相比2014年末增長了127%,增長相對較快,這主要由于新預算法允許地方發債。
除了顯性的地方債,還有隱性債務,主要是專項債,專項債券融資資金不必列入地方一般預算赤字,類似于美國地方政府的“市政債”。這一部分數量也不少。
財政部數據顯示,2022年末一般債務余額為14.4萬億,占顯性債務的四成;專項債務余額20.7萬億,占顯性債務的六成。
地方債的問題,其實也不是什么秘密了,此前貴州獨山縣400億債務的消息沸騰網絡,這個每年財政總收入才10億的小縣城撕開了地方政府債務的冰山一角。
廈門大學經濟學院趙燕菁教授認為,從制度經濟學的視角,地方政府就是一個通過空間收費的方式提供公共產品(服務)的壟斷競爭企業。地方政府的融資行為和市場上所有企業的融資行為沒有本質差異。從這個角度看,獨山縣400億債務可以分為兩大部分:以稅收做抵押的公共債務和以項目收入為抵押的非公共債務。
因此,如何更大地增強地方稅收,是今天稅制改革重點研究的話題。這個稅,既要稅基寬又要有可持續性,房地產稅恰好符合。
目前來看,房地產稅的出臺有兩大難點,其一是樓繼偉在文中所說的產權不完整、交易受限,這是房地產稅立法的最大難點。
這一點主要的難點在于城鎮與農村實行不同的土地制度。但是目前有很多建在農村集體土地上的小產權房,還有在農民宅基地上建的房子,這些房子在沿海發達地區,在城鄉結合部,其實已經進入市場交易了,只是受限于土地制度,沒有拿到產證,也不能進行登記。小產權房如何破解產權難題,如何進行估值,是未來房地產稅立法的關鍵。不然不僅影響稅基,更會讓一部分房產游離于稅法之外,影響公正性。
第二個難點,則是立法的落地。房地產稅的立法有阻力,誰手上有大量的房產,阻力就來自于誰。毫無疑問,最大的阻礙是既得利益者,中國老百姓手上房子多嗎?很多家庭也都有一兩套,多的三四套,但真正的“地主”“房姐”群體也可能在體制內,而這些人又是政策的制定者,能不能“革自己的命”是一個非常大的挑戰。
房地產稅的立法已經提了好多年,進展情況一直緩慢,這也間接說明,立法除了政策原因外,更大的困難是如何平衡利益。
征收房地產稅本質上說是與民奪利,政府在賣地這一環節本身就已經征過一次稅,在已經存在“土地稅”、交易稅的情況下,加征持有稅,同樣涉及道德問題。“一魚三吃”,如何平衡也是立法必須考量的問題。
基于以上,筆者個人認為,房地產稅的立法短時期內,至少三年內,仍無出臺的可能性。給小產權房賦權涉及農村經濟體制的改革,這是房地產稅出臺的攔路虎,按全國人大(涉及征稅必須全國人大立法)立法的程序,這么重大的立法,即使今年開始啟動,也大概率需要3年以上時間。
另一方面,今天的房地產市場情況,也不適宜征收房地產稅,所以今明兩年,恐怕連擴大試點也不會提。目前的主題是恢復經濟,恢復民生,房地產又是保經濟保穩定的頭等大事,不管你承不承認,房地產市場的穩定,是中國經濟持續穩定發展的“定海神針”。
但是,房地產稅的立法又不得不為,甚至筆者認為這會是本屆政府的KPI。無論是化解地方債務風險,還是為了房地產市場的長遠發展,或者為了和國際接軌,立法征稅都勢不可擋。
舉一個簡單的例子,中國的房地產調控手段之繁復已經在全球無出其右,用行政調控的手段要么容易管死,要么顯得無用,而借鑒國際經驗,開征持有稅或許確實是一個不錯的選擇。
所以,有預期地讓這個政策落地比懸而未決更有效。正如有評論說,房地產稅懸劍效應對樓市傷害太大,早日發布一個理性的、溫和的房地稅試點方案,有利于樓市走穩。
最后,唯一需要糾結的就只剩下如何征稅的問題了。
房地產稅不太可能成為奢侈品稅那樣的懲罰性稅種,一方面固然是前面所言征稅對象的原因,激進的征稅方案也不會被接受;另一方面,也需要考慮可持續問題,穩定持續的稅源更符合這個稅的立法初衷。
對樓市來說,房地產稅稱不上是“灰犀?!保荒苁俏覀儾辉敢饪匆姷摹胺块g里的大象”吧,但它終究是要來的。
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