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楊行鎮老集鎮楊泰路東側（東街村）“城中村”改造項目。 （資料圖片）
零星舊改地塊，商業開發價值低，前期資金壓力大，如何緩解？舊住房改造“一事一議”缺乏標準，頂層設計該向哪些方向發力？“城中村”改造，有何良策加速推動？隨著去年上海中心城區成片二級舊里以下房屋改造任務這一民生難題得到歷史性解決，城市更新邁向以攻堅“兩舊一村”改造為主要任務的新階段。
今年上海政府工作報告提出，全面推進“兩舊一村”改造，年內要完成12萬平方米中心城區零星二級舊里以下房屋改造、28萬平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，啟動10個城中村改造項目。會議現場，代表委員們聚焦于此熱烈討論，建言獻策，積極探索創新機制模式，力求在“破圈”中“破題”。
(資料圖)
引導資金平衡，“算一筆大賬”讓各方受益
幾乎與中心城區成片舊改完成“無縫銜接”，目下各區正迅速推動“兩舊一村”改造，以時間換空間，加快改善市民居住條件。
前不久，楊浦區11個小地塊以“跨區域打包”模式在同一天內啟動二輪簽約，跑出舊改加速度；靜安區常德路新閘路零星舊改地塊即將收官，居民在新春來臨前圓夢新居；黃浦區首個零星舊改項目蓬萊路北側地塊、虹口區兩個零星舊改項目一輪征詢均高比例通過……
“能取得這樣的進展很不容易，零星舊改的難度并不亞于成片舊改，甚至還要更高一些。”市人大代表、上海虹口動拆遷實業有限公司項目主管陳超坦言，特別是這些“袖珍地塊”面積不大，通常不會被用作商業開發，根據規劃征收后一般作為綠化、道路用地等，如果單從經濟角度看，收益回報低，導致前期資金壓力更大，“12萬平方米零星舊改看似總量不多，實則任務艱巨，‘攻堅’仍是主基調。”
市人大代表、上海地產（集團）有限公司總規劃師沈果毅認為，包括零星舊改在內的“兩舊一村”改造是一項系統性工程，需要集合政府各部門，統籌更多社會資源和市場力量，進一步創新思路、完善機制。以地產集團為例，2019年通過創新“市區聯手、政企合作”模式，與黃浦區、虹口區、楊浦區、靜安區簽約，共同推動成片二級舊里以下房屋舊改征收。2020年，“上海市城市更新中心”在地產集團揭牌成立。實踐中，該中心探索出將單宗地塊舊改出讓轉化為多地塊捆綁組合出讓開發的模式，推動舊改資金全市平衡、動態平衡、長期平衡。沈果毅建議，相關部門可以結合既往經驗，進一步做實城市更新中心，以結果為導向，不斷創新機制、優化路徑，動員更多社會資金、市場企業加入進來，讓各方都能在“算一筆大賬”中有所受益，共同推動“兩舊一村”改造高質量完成。
對于這樣的創新，市政協委員、金外灘集團董事長陳永亮有更為具體的設想。他建議，在舊住房成套改造過程中，探索“1+1+1”成本共擔模式，即：根據“民主協商、超值付費”原則，針對住房增加面積部分，試行“政府（企業）送一部分，居民成本價買一部分，市場價再買一部分”，形成政府、產權單位、居民多主體籌集資金機制，共同分擔資金壓力。同時，突破創新，多措并舉實現項目資金自平衡或跨項目平衡。例如，在零星舊改和“拆落地”改造項目中，由規劃部門提供政策支持，由居民提供房屋，由開發商提供資金和技術支持，允許改變部分土地或房屋使用性質，將更新后的建筑面積分為“保留部分”和“回報部分”，“保留部分”用于居民回搬，“回報部分”作為開發商投入回報供出售或經營，以政策牽引引導資金平衡。
優化頂層設計，實現全生命周期政策支持
多位代表委員提到，去年11月《上海市城市更新指引》頒布，加強了本市城市更新工作的政府統籌性、機制規范性、適用廣泛性，將從一定程度上改變當前“兩舊一村”改造主要依靠“一地一策”“一事一議”的狀況，形成集成發力的政策體系和標準規范，加速騰挪空間和資源，以城市更新推動城市能級與核心競爭力的提升。
陳永亮注意到，《指引》中明確了市、區、街鎮各級政府和相關委辦局職責，但尚缺乏清晰、標準化的實施細則。他建議，以區為單位，盡快、全面地摸清各類資源、項目底數，統籌制定和實施若干輪“兩舊一村”改造計劃，早日實現更新改造全覆蓋。同時，市級層面要構建規劃、設計、建設、運維的全生命周期政策體系，出臺涵蓋規劃、消防、交通、歷史建筑保留保護等的操作性文件，加強政策賦能。
市人大代表、瑞安房地產有限公司行政總裁王穎建議，從頂層設計出發，統籌考慮短期利益和長期收益，結合不同區域的規劃定位、吸引優質社會資源共同打好“政策組合拳”。一方面，要依據上海“留改拆并舉，以保留保護為主”的政策，做好“改”和“拆”的后續文章。如，通過設置評估標準和操作細則，甄別出保留保護建筑，為釋放空間作準備；鼓勵支持社會力量參與打造高品質標桿產品，以長期運營為地方創造就業及稅收等。另一方面，在“兩舊一村”改造過程中，特別要注重“用優質的供給服務人民”，規劃高品質公共配套設施及公共空間，增強人民群眾的幸福感、獲得感。
強化“范式轉換”，兼顧民生發展與風貌保護
“今天的城市更新，同樣要有‘范式轉換’的意識，答好民生保障與文脈傳承的‘雙選題’。”王穎以瑞安集團正在打造的“蟠龍天地”城中村改造項目舉例，通過保護性修繕歷史建筑，該項目挖潛蟠龍古鎮歷史文化，并結合非遺文化打造新一代綜合體，在保障民生的同時，延續了歷史文脈，努力實現社會經濟、文化傳承、生態可持續的多方面共贏。她建議，當前的城市更新可以從空間主導轉向以人為本，以綠色低碳和可持續發展為內核，以城市居民的幸福感為導向，“以一個項目盤活一片區域”，打造一幅幅兼具煙火氣與現代化的城市更新新圖景。
今年上海兩會上，虹口區代表團遞交了“關于開展‘兩舊一村’改造工作情況專項監管，加大風貌區內保護保留建筑改造力度”的議案。議案以山陰路風貌保護區為例，提出此類磚木結構房屋安全隱患較大，由于涉及風貌保護或產權等因素，難以開展較為徹底的房屋修繕。此類情況，在中心城區很有代表性。議案建議，在改造模式、資金支持、長效保護上出臺鼓勵機制，讓歷史文化風貌區兼顧居民生活品質與城市風貌。如，探索“抽戶改造”模式，將人口密度和戶數降低至原設計承載能力，還原房屋空間的原使用用途，提升居民居住品質的同時保留風貌遺存。再如，通過吸引社會資本參與保護保留建筑的修繕、利用，通過置換、受讓等方式“以用促保”，形成歷史風貌區的長效保護機制。代表們希望為城市更新探索新路徑，努力實現兼顧“保護與開發”“民生與發展”的更優解。
作者：單穎文
編輯：范家樂
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